摘要

自从东南亚国家联盟于1967年创建以来，印尼一直致力于在东南亚地区安全架构的建构中承担主要角色，而这一点在近期全球地缘政治格局的变化中亦得到了延续。因此，雅加达对于东南亚地区安全贡献的本质是其本国外交政策的反应。鉴于印尼国内的政治格局演变，其对于地区安全的认知也处于变化之中。该简报旨在理解印尼在东南亚扮演角色之演变和讨论其中的成功部分以及阻碍其发挥更大作用的制约因素。

导论

作为一个成长中的亚洲中等强国，印尼在东南亚国家联盟与地区安全中都扮演着重要的角色。自东盟于1967年建立以来，印尼一直在该组织中默默地承担着领导角色：其在该地区兼具一定的公信力、最大的经济与人口规模和强大的军事力量。而且地处印度洋与太平洋交界处、临近马六甲海峡的位置使印尼不仅在东南亚，也在整个“大印太”地区（Greater Indo-Pacific）中具有重要的地缘政治意义。可以肯定的是，基于本国外交政策的转变及对地区愿景的判断两个因素，印尼在确保东南亚地区安全的角色随着时间的推移不断发生着变化。在整个20世纪，印尼在苏加诺（Ahmed Sukarno）与苏哈托（Haji Mohammad Suharto）政府的领导下坚持不结盟（Non-aligned）的承诺，通过一种避免与域外大国发生纠葛的特定方式来形塑东盟与东南亚。而在进入21世纪后，雅加达因意识到参与当前地缘政治力量的动态角逐有利于其实现作为一个中等强国和地区领导者的抱负，因而将原本的“不结盟”调整为了“多向结盟”（Multi-aligned）。该简报分析了印尼自1967年以来在东盟和更大范围的东南亚安全架构中展现领导力的方式，并突出三个关键的主题：第一部分评估了前总统苏哈托领导下的印尼在形塑东盟总体战略方向上所扮演的角色；接下来的两个部分将集中讨论现任的佐科·维多多（Joko Widodo）政府在当代作出的贡献，因此，有两个方面，即印尼在筹划《东盟印太展望》（AOIP）中的作用及其在东南亚内部试图促成更有效的海上执法合作将被重点讨论。最后，概述印尼在巩固其东南亚领导地位时所面临的挑战。

“不结盟”与印尼在20世纪东盟发展导向中的角色

在1945年印尼宣布从荷兰的殖民统治中独立时，首任副总统哈达（Mohammad Hatta）将印尼的外交政策的宗旨描述为“自由和积极”（bebas aktif）。虽然这一概念仍然具有现实意义，但它在 20 世纪的纳入背景与今天的使用方式有所不同。苏加诺和苏哈托都秉承反殖民、反帝国主义的意识形态并力图开拓一条不与大国结盟的道路，印尼也因此成为不结盟运动的创始成员国之一。随着苏哈托政权于1960年代后期崛起，印尼寻求在地区事务中发挥更大的作用，以便在美国和苏联之间日益激烈的权力斗争中利用“集体和不可分割的阵线”（Collective and organic front）。雅加达的这一认识是东盟最终创建的先决条件。印尼意识到有必要打造一个以东南亚为中心的组织，这对于在当时的结构性地缘政治动荡中推动有效的区域内合作至关重要。雅加达之所以渴望建立一个地区性机构，是因为它认为有必要与东南亚的非共产主义国家建立稳定的关系，同时减少该地区对域外大国的依赖。然而，雅加达在推动区域内机制合作这一目标时遇到了挑战：东南亚联盟（ASA）和由印尼、马来西亚、菲律宾组成的“马菲印多联盟”（MAPHILINDO）因成员国之间的竞争而受阻。在1966年菲马、印马关系正常化后各方利益趋同，加之新加坡与泰国的加入，1967年各国成立东盟并于曼谷签订了《东盟宣言》。在20世纪剩下的几十年间，印尼一直试图以其“自由和积极”的方法引导东盟的发展方向，并坚持反共和不结盟的原则，从而为地区事务作出贡献。在这一时期，印尼还在外交政策中展现出了一种“自我克制”以表明其促进东南亚和平的意图。东盟的总部与秘书处均设于雅加达，印尼也在1976年主办了第一届东盟峰会——在这一具有象征意义的事件当中，《东南亚友好合作条约》（TAC）被签署，印尼自然发挥了极其重要的作用。不过，为了限制大国竞争蔓延到东南亚并最大限度地发挥其作为地区领导者的作用，印尼最初反对了新加坡和泰国在新加坡峰会期间提出邀请五个常任理事国签署TAC的倡议。印尼还在1983年牵头了“东南亚无核武器区”（SEANWFZ）的倡议旨在对大国在该地区可能的危险行为进行规范。然而由于东盟国家多元化的利益诉求，印尼在试图推动东盟集体推行SEANWFZ时受到了华盛顿方面的阻力。东盟的内部分歧导致了SEANWFZ面临大国政治时的脆弱性。在这一时期，印尼也试图在1979-1991年间爆发的柬越战争中充当调停者的角色以彰显自己的地位，不过诸如中苏等大国的参与亦使印尼的努力受挫。由于担心被边缘化，印尼积极参与危机的管控并为1980年3月签署的《关丹声明》（Kuantan statement）做出了贡献，该声明强调了对各方敏感问题的实际理解，并寻求推进一个包容的和解进程。此外，印尼还有能力牵头和金边与河内的谈判，并在 1991年柬埔寨问题国际会议上担任共同主席，该会议最终宣告了战争的结束。1991年苏联解体前夕，东盟内部发起呼吁表示希望推进一种安全对话机制在亚太各国间进行协调，这与东盟的扩张不谋而合。但是由于印尼对域外国家频繁参与东南亚事务持有怀疑态度且在最初并不接受这种观点，因而在1991年举办的东盟外长会（AMM）期间各方并未就建立一个安全对话框架达成共识。直到1994年，印尼意识到中国的崛起时开始支持有关东盟地区论坛的建设并强调“均势”逻辑。在20世纪临近结束之际，印尼国内政局的动荡和因亚洲金融风暴造成的经济问题最终导致了印尼外交政策的转变并影响了其在东南亚的角色。

“多向结盟”与印尼对于东盟在印太地区发挥更大作用的争取

1990年代末，印尼经济受到亚洲金融风暴与内部改革诉求的双重冲击而严重受损。1998年苏哈托的倒台和国内民主改革运动的兴起为雅加达重振其在东南亚事务中的领导角色提供了机遇。进入21世纪后，印尼的经济在多年来一直保持着高速的增长，直到在2020年初被新冠疫情所打断。不过即便如此，印尼仍凭借最大的经济规模（以国内生产总值计算）、人口数量以及军事能力在东南亚地区保持着物质上的巨大的优势。21世纪中总体国际权力的分配也发生了新的变化，中国稳步提升的军事力作为一种关键的趋势为其邻近的东南亚所关注。可以肯定的是，印尼反对那种通过融入域外大国竞争而违背东盟内部共识的外交政策，不过由于时代格局和国内政局的双重变化，雅加达也调整了对于东盟及东南亚地区以外的政策。理解21世纪的印尼外交政策可以从其三个相互关联的目标入手：其一是利用东盟进行区域内合作；其二是加强东盟在整个亚洲事务中的参与；其三是发挥印尼作为中等强国在亚洲的作用。所以，后苏哈托时代的印尼正在通过“多向结盟”而非“不结盟”的方式逐步接受当代国际格局中的权力分配现实。这样的政策自然也形塑了印尼在东盟与东南亚安全事务中的角色。印尼采取了“多向结盟”的对外政策以期最大限度地发挥其作为亚洲中等强国的作用。与过去的“不结盟”不同，印尼意识到需要更加主动而非被动地参与到亚洲大国的互动中以彰显作为中等强国的身份。因此在进入21世纪以来，印尼强化了与美国、俄罗斯、中国、印度、日本等主要大国的战略关系。“多向结盟”的核心目标仍是保障印尼外交政策的独立，使其在东南亚乃至整个亚洲均拥有不受限制的活动能力。在调整外交政策的同时，印尼也寻求将自身的战略愿景反映在东盟的发展轨道上。该报接下来的两个部分将重点介绍印尼在当代为东盟作出的两项重要贡献：其一，引领东盟融入“印太”的建构；其二，促进东南亚内部的海洋安全合作。除这些关键的贡献外，接下来的部分还将讨论东南亚事务的本质问题为印尼带来的挑战。

作为印尼努力成果的《东盟印太展望》

佐科总统于2014年执政时强调必须结合印尼的地缘优势及物质实力，强化海事安全能力以打造地区内的海洋强国。在佐科的领导下，印尼凭借地处印度洋与太平洋的地理优势并正在将自身打造为“全球海洋支点”（poros maritim dunia）。基于此愿景，印尼外长马尔苏迪（Retno Marsudi）于2018年5月上旬公布了印尼的“印太合作概念”，这一战略以开放和包容为核心并遵守国际法和东盟的中心地位。鉴于印尼在数周之前就明晰过对于印太的愿景，且美国也于5月30日将太平洋司令部更名为“印太司令部”，印尼在2018年的这次公布显得意义重大。最终，随着“印太”构想的兴起，印尼将此视为巩固其地区地位与在东南亚展现领导力的机遇并巧妙地将这些战略计算融入东盟的规划之中。印尼也不断向东盟的其他成员国宣扬其对于印太的愿景，例如在2018年第13届东亚峰会（EAS）和第33届东盟峰会上，印尼强调了印太作为“单独的地缘战略舞台”（single geostrategic theatre），并表示东盟需要以“包容、规则为基础”“开放、接触”为宗旨，制定一项针对“印太”的集体战略。由于担心中美博弈带来的地缘政治影响，部分东盟国家对于采用“印太”这一论述仍持谨慎态度，不过印尼却将此视为开创“具有东盟特色的印太合作”的机遇。印尼副总统卡拉（Jusuf Kalla）明确表示，东盟的“印太愿景”不会以取代地区的现存机制为目的，相反，其将因强调积极合作、包容与尊重国际法而为现有机制带来附加价值。《东盟印太展望》（AOIP）于2019年的第34届东盟峰会上最终形成。AOIP代表了印尼在政治上保持独立和“多向结盟”的愿景，其中心思想是包容全球所有力量的参与但又未提及任何具体的大国：考虑到北京可能对此的负面认知，AOIP并未采用“自由”这样的字眼；同时也为了平衡美国的利益，AOIP将维护“自由航行”、“基于规则的国际秩序”纳入其中。

印尼对于东南亚内部海事安全合作的探寻

如前文提到，在佐科上台后，印尼也致力于提升其海事安全的能力。“全球海洋支点”的提出代表了雅加达将自己打造为拥有强大海军的海洋强国的努力。然而由于东南亚海事领域的某些地缘政治因素，印尼将会继续在捍卫主权上面临着安全挑战。南海问题依然是东南亚地缘政治中一个极具争议的热点问题。认识到这一点后，当代印尼制定出的“多向结盟”政策体现出了一种在适应（accommodation）与务实（pragmatism）之间寻求平衡并强调独立决策的思想。印尼认识到有必要处理好与中国这一“强大且自信”的邻居的关系——中国是印尼最大的贸易伙伴，也将印尼视为东南亚地区“一带一路”倡议的支柱。雅加达寻求利用这一外部关系来加强其在周边地区的影响力、发挥作为一个地区大国的作用，但同时又不把战略目标的“鸡蛋”全部放在某一个大国的“篮子”里。印尼也加强了同美国及部分欧洲国家的防务关系以加速自身的军事现代化。不过，在南海冲突一触即发、中美竞争日益激化之际，印尼在多个场合强调其不会选择集团政治、不会在收成大国与新兴大国之间选边站。为了强化防务力量，印尼在2015年设立了一个由海军、海警、海岸警卫队和总检察长办公室组成的特别工作组以负责管理和监控外国船只的非法活动。除在中美中间实施“多向结盟”外，印尼还试图寻找更多的战略伙伴进行合作，如在过去几年中，印尼与印度、沙特、阿联酋等国的战略合作也进一步加强。印尼致力于为巩固东南亚海上安全合作框架作出贡献。结合中美竞争日益激烈、自身担任东盟轮值主席国的背景，印尼意识到东南亚国家需要在互信（confidence- building）、协调性（interoperability）、能力建设（capacity-building）等方面加强建设。这不仅关系到提升东南亚国家内部的海事安全协调能力，也彰显出一种东南亚对于国际法的集体承诺。2022 年12月，在印尼即将担任东盟轮值主席国之际，其与越南就专属经济区划界问题签署了一项具有突破性意义的协议，这说明了两点：首先，该协议证明各国对于共同维护《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的神圣性的共识；其次，印尼希望加强与东南亚国家间的域内协调并提升东南亚领导的地区谈判的能力。这样的方法有利于提升东南亚的能力建设水平并减少外部势力利用该地区作为权力斗争的平台。印尼还表示希望确保《2025东盟政治安全共同体蓝图》的有效实施以使东盟安全共同体（APSC）可以对东南亚地区安全架构作出贡献——APSC的有效落实将为东盟国家在面临大国竞争时获得一个更有力的内生性框架，并提升海事安全、能力建设、信息共享和可操作性方面的水平。不过，各方也都承认需要对与中国的争端进行有效的管理，防止进一步加剧该地区的安全困境和破坏该地区的海上交通要道。印尼认为在发生全面的武装冲突时不可能有赢家，并希望领导东南亚国家之间的安全合作。可以预见的是，作为2023年的东盟轮值主席国，印尼将主要寻求在海事领域提升地区内的管理水平并强化安全与防务合作。

印尼在寻求东盟领导时面临的挑战

印尼在当代为东盟与东南亚海事安全合作作出的贡献是重要且值得关注的。不过，印尼虽然在一些关键问题（如推动AOIP建立和协调邻国关系）上取得了突出的成就，然而其在争取东南亚领导地位时也面临诸多挑战。东盟的本质仍然是一个由不同国家政府组成的政府间组织，各国对于“自主性”的强调仍是最重要的考虑——以“共识、不干涉、非正式”为宗旨的“东盟方式”一直是限制各国活动的机制。然而，在东南亚与更大国际安全架构进行对接不断深化的背景下，这些原则限制了东盟作为一个整体在地缘政治和海事问题合作中形成统一立场的能力。尽管对建立一个更具凝聚力的政治安全共同体抱有热情，但大多数着手于此的东盟工作组均意识到完全根据《蓝图》实施计划将面临巨大阻力。因此，比较可行的方法是提出一些最不会遭受各方反感但却并不理想的政策建议。尽管印尼在地区与国际事务中的地位不断提高，但其试图在传统与非传统安全问题上对东盟进行有效的领导依然面临困境。例如在2021年的新冠疫情高峰期时，印尼政府应对国内疫情的不佳表现也凸显出了其难以领导东盟抗疫并使得自身形象受损。而印尼如何敦促缅甸军政府接受东盟的“五点共识”也成为关键。虽然雅加达自20世纪以来在东南亚事务中展现出了卓越的领导力，但由于国内因素与外部压力的双重影响，印尼的能力受到制约。由于印尼在东盟和东南亚安全中的作用主要是针对特定地区的，因此雅加达有必要在国家和地区层面最大限度地发挥其积极性，以便在地区和国际地缘政治发生不确定变化的情况下，进一步提高其在东南亚的地位。本文由厦大印尼研究中心编译，仅供研究参考，不代表本平台观点。

原文："Indonesia’s Triumphs and Limitations as It Stakes Claim to Leadership in Southeast Asia", ORF Issue Brief 621

作者：吉尔(Don McLain Gill)，观察者基金会/德拉萨大学国际研究系讲师

译者：李昂，太阳成集团tyc122ccvip/南洋研究院博士研究生

来源：厦门大学印度尼西亚研究中心微信公众号《千岛之国》